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户籍改革探路城镇化发展新思路
http://www.cubm.com.cn/ 区域经济  2013年7月15日

■文/郭安丽
【编者按】
  中国改革开放以后,在工业化加快的同时,城市化也逐渐迈入加速期,但是中国传统的城市化带来了许多问题。我国一些小城镇在产业经济发展和人口要素方面都已达到中等甚至大城市的规划,但由于行政级别的划分,在公共管理和服务方面却没有相应的提升,致使经济社会等各方面发展受到限制。因此有分析人士指出,未来我国城市规模划分将打破行政等级限制,根据城市所具备的承载力,人口集聚能力等方面进行认定。
  
  
  城市规模划定标准将调整 市区常住人口规模为主要素
  
  据新华社报道,目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善的《国家中长期新型城镇化规划》(以下简称《规划》)对城市规模划定标准进行了重新设定。未来我国城市规模划分将打破行政等级限制,根据城市所具备的承载力,人口集聚能力等方面进行认定。据知情人士透露,此次城市规模划定标准与之前不同的是,不仅增加对特大城市认定,而且对城市规模认定过程中不再拘泥于城市等级限制,真正依靠市场配置,根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。
  据了解,《规划》中城市规模认定标准根据市区常住人口规模进行认定。与上世纪90年代的城市划分相比,小城市人口认定从20万以下提升至50万以下,中等城市认定从之前的20万至50万上升至50万至100万,大城市从之前50万至100万上升至100万至500万。此外,增加对超过500万人的城市认定为特大城市。
  早在6月25日举行的十二届全国人大常委会第三次会议上,全国人大常委会委员蔡昉在分组审议《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》时说,中国城镇化最大的问题在于,还不是真正以人为中心的新型城镇化。当天的会议上,国家发改委主任徐绍史表示,我国将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
  “城市规模划定标准的设定应从客观实际出发,当前城市人口已经相对集聚,过去的标准显然已不适应形势需求。”中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山认为,城镇化发展中,行政区划应该更符合人口发展、人口规模和经济规模的需要。
  有分析人士表示,因为产业引导等问题,越来越多的人集聚到同一个城市中,因此我国一些城市规模划分大大落后于其人口集聚力,甚至有些镇人口可达百万以上。随着我国城市快速发展,各城市间发展不均衡问题逐渐突出,也带来人口集聚度的逐步变化。
  根据市区常住人口规模进行城市规模认定,并非是我国首次对城市划分标准作出改变。分析人士指出,此次城市规模划定标准与之前不同的是,不仅增加对特大城市认定,而且对城市规模认定过程中不再拘泥于城市等级限制,真正依靠市场配置,根据城市的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。
  有统计数据显示,目前我国只有658个建成市,而日本虽然占地面积、人口与我国相比相差甚远,却有2000余建成市。因此,在认定标准改变后,我国1.9万多个小城镇中有很大一部分有望改变成“市”。
  中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民表示,城市是一个对企业家和居民具有吸引力的聚集空间载体,更适合区域上连片成为一个城市。从这个角度看,达到一定规模的镇比较适合设为城市,也就是切块设市,实际上就是撤镇设市。
  镇与城虽只是一字之差,但其中蕴含的利益却相差很大。比如在三甲医院建设、警力配置等公共服务方面,镇都有限制。以中山市小榄镇为例,2011年第六次人口普查时其常住人口31.56万人,如果按照此次划分标准,小榄镇属于中等城市规模,但是在此之前其只是镇配置。由于是镇配置,公安、派出所只能按照镇配编,小榄镇政府只能聘请多位协管员。若升级为市,这些问题或许就有了相应的解决前提。
  “在现有体制下,如果是这么一种方案,或促使很多地方争着设市。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示,设市意味着行政级别的提高、管理权限的加大和行政岗位的增多,会增加行政管理的成本。即使放开,也一定要配套改革。
  分析人士指出,城镇规模变化不仅仅是数字变动,而是重在改革。但现阶段《规划》中所涉及的仍只是初步划分改变,因此,小城镇改为市后是否完全拥有与城市规模相匹配的管理权限,相关的配套服务有哪些,具体下放哪些,怎么改,《规划》还没有具体定论。
  值得注意的是,此前的6月28日,全国人大财经委副主任委员尹中卿对外透露,由国家发改委制定的“十二五”城镇化规划去年年底已经完成,但迟迟没有跟社会见面,本来今年年中要召开国务院城镇化工作会议,后来也推迟了,其原因在于,对城镇化的路径还没有达到高度—致。
  
  全面放开小城镇和小城市落户限制
  
  6月25日,第十二届全国人大常委会第三次会议上,国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称,我国将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。分析人士称,这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。
  
  3年2500多万农业人口落户城镇
  
  报告提出,各地正积极稳妥地推进户籍制度改革。2011年,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施。国家发改委、人力资源和社保部等相关部门出台了配套措施,18个省(区、市)出台了具体实施意见,14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度,初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计,2010-2012年,全国农业人口落户城镇的数量为2505万人,平均每年达到835万人。
  中国社科院工业经济研究所主任陈耀表示,改革开放以来,我国城镇化率提高34个百分点,基本上一年提高一个百分点。近几年城镇化速度也比较快,一些县、地级市等农村转城镇户口已很宽松,只要有固定工作,住房,基本可实现。因此,实际的农业人口落户城镇的数量,有可能比2500万还多。
  
  特大城市落户条件须合理设定
  
  未来城镇化如何发展?徐绍史介绍,很重要的一条是,要有序推进农业转移人口市民化。按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则,以农业转移人口为重点,兼顾异地就业城镇人口,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。
  报告指出将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。同时,努力实现义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。
  对很多特大、大中城市而言,户籍管理制度改革到底难在哪里?国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁此前接受采访时表示,在特大城市,当地农业人口转向非农业人口兴趣已经不十分强烈。
  李铁表示,大城市的户籍管理体制改革,首先可以考虑针对已在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口。他们总量中占比并不高,解决他们的落户不会带来太多财政上的负担。在操作环节上,一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县,率先进行户籍管理制度改革,比如可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇
  
  加快民生保障
  
  报告指出,市民化的成本是否能够负担,市民化要求公共服务均等化,这就涉及社会保障、教育、医疗、住房等各方面的需求。这需要地方政府测算总的成本,而此前有学者表示,一个农民工市民化后的成本为20万。
  报告指出,城镇化的加速还要考虑城市管理能否跟上,大城市市民化放开后,如何创新社会管理也是一个难题。北京、上海等地一旦放开户籍,大量人员的涌入会给城市的经济社会发展带来很大的冲击。因此要与经济社会发展能力适应。当前很多城市已经根据已有的供给能力,在逐步解决农民工市民化的问题。
  徐绍史提出,要实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,合理满足城镇化用地需求。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制,为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。
  同时,建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局,有效保障城镇常住人口的合理住房需求。
  
  部分地区城市化率倒退
  
  7月2日,中国国际城市化发展战略研究委员会在北京发布“2011年中国城市化率调查报告”(以下简称“报告”)。中国国际城市化发展战略研究委员会副主任张庆风在发布会上介绍,2011年全国总人口为13.56亿,其中非农人口4.7亿,户籍城市化率为34.71%,上海、北京、天津分别以89.32%、79.36%、61.5%排名前三。
该报告称,在城市群城市化率排行中,珠三角城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群分别以75.59%、53.43%、51.70%排名前三;在行政区域城市化率排行中,华北、东北、华东分别以49.36%、49.1%、42.8%排行前三;在地级市城市化率排行中,深圳、珠海、佛山、嘉峪关以100%的城市化率排行前四名;在县级市城市化率排名中,阿尔山、根河、满洲里分别以100%、99.96%、99.91%排行前三。
  据介绍,由于中国自1950年开始采用户籍制度对人口进行管理,随着社会变迁越来越多的社会福利待遇与户籍挂钩。许多农业人口虽然在城市生活多年,但难以真正融入城市,因此报告采用户籍城市化反映中国城市化发展水平。
  报告在对全国所有省、地级市、县级市的城市化率数据进行统计分析后认为,中国城市化率主要体现以下特征:一是总体进展缓慢,部分地区出现倒退。据国家统计局统计,2011年全国城镇人口为69079万人,比2010年增加2100万人,2011年我国户籍城市化率比上一年增长0.54个百分点;城镇人口比重达51.27%,比2010年增长1.59%。全国非农人口总数及增长速度均大大低于城镇常住人口总数和增长速度。
  此外,全国省会城市、地级市和县级市共有656个,超过全国平均城市化率的城市有290个。城市化率保持不变的城市有16个,上升的有379个,下降的为202个,城市化率下降的城市比例为30.79%。
  二是地区差异明显,东部地区遥遥领先。在各省的城市化率排名中,排名前10的有7个属于东部地区;在省会城市的城市化率排名中,排名前10的有6个属于东部地区;在地级市的城市化率排名中,排名前10的有5个属于东部地区。东部地区城市发展的数量和质量都远较中西部城市高。
  三是城市化率与经济发展水平密切相关。据统计分析,城市化率和各省国民生产总值关系不明显,但是与各省人均国民生产总值关系密切。
  四是户籍壁垒导致“半城市化”现象日益严重。2000年以来,按城镇人口计算的城市化率同比增速远远超过按非农业人口计算的城市化率,导致两者差距不断扩大,两者之差从2000年的10.14%增加到2011年的16.56%,涉及人口达2.3亿。
  
  2020年我国城镇化水平将达60%左右

  国务院发展研究中心副主任韩俊7月6日在“世界华人不动产学会2013年会”上表示,近年来我国城镇化水平稳步提高,城镇化率从1990年的22%上升至2012年的52.57%,预计城镇化率2020年将达到60%左右,2030年将进一步达到66%左右。
  韩俊表示,我国城镇化率稳步提高,城镇人口大幅攀升:从1990年的2.54亿人增长到目前的7.1亿人左右。他认为,城镇化率峰值将在70%到75%之间,预计城镇化率2020年、2030年将分别达到60%和66%,从现在到2030年我国将新增城镇人口3亿人。
  城镇化将会是创造中国经济增长的新引擎,是扩大内需的最大潜力所在,“城镇化顺利推进,必然会伴随劳动生产率提高和城市集聚效益提高,也会带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大,促进居民收入和消费增加。”韩俊在会上说道。
  要看到的是,我国城镇化面临诸多问题和挑战,比如大量农业转移人口不能平等享有基本公共服务、难以融入城市社会;城镇用地规模扩张过快、城镇建设对土地财政依赖过大;城镇空间分布与资源承载能力不匹配、不同规模和层级城镇发展不够协调等。
  韩俊特别提到,当前城市水资源短缺、空气污染问题日益突出,资源环境面临压力逐步加大;同时,近年来城镇房价上涨过快,城市贫民窟等社会问题也开始出现,这些都是城镇化发展中必须直面和解决的问题。
  韩俊并提醒,不能将城镇化片面理解为发展大城市,也不能简单化为遍地开花发展小城镇,必须形成合力建设城镇体系,促使大中小城市和小城镇协调发展,“以大城市为依托、以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和城市群的协调发展”。
  城镇化潜力要靠释放改革红利来实现。韩俊表示,由于与城镇化发展相关的土地制度、公共服务制度、户籍制度和融资机制等改革滞后,城镇化蕴含的巨大内需潜力难以充分释放,尤其是土地制度改革,将是城镇化绕不过去的难题。
  
  




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