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“东北振兴”再起航
http://www.cubm.com.cn/ 区域经济  2013年7月29日

■郭安丽

【编者按】
   2003年10月,中共中央、国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,正式拉开了东北振兴的序幕。东北老工业基地的改造振兴战略已推进了十年,下一轮十年振兴即将开始。当下,站在新老十年的历史交替点上,新一轮振兴东北战略新政密集出台,力促该地区发展在原有基础上再上一个台阶。
  2013年7月8日,国务院作出决定,对国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组组成人员作出调整,国务院总理李克强担任小组组长,组内成员也大多由各部委领导组成。7月9日,国家发展改革委杜鹰副主任主持召开新十年全面实施东北地区等老工业基地振兴战略政策文件专家座谈会;7月17日,国家发改委下发《关于印发2012年振兴东北地区等老工业基地工作进展情况和2013年工作要点的通知》(以下简称《通知》),对整个东北老工业基地工作作出规划。
  
  十年“东北振兴”成就斐然仍需再推进
  东北是新中国工业的摇篮,“一五”时期的156个重点项目中58项在东北。不过,当地自然资源有限,随着新中国成立后的几十年大规模开发,东北多座城市出现资源枯竭或者趋于枯竭状况。尤其在上世纪90年代,长期计划经济体制下的矛盾显现,东北老工业基地陷入困境。虽然自2003年国家拉开了东北振兴的序幕,初步改变了这一状况,但十年下来,依然面临诸多苦难和挑战,振兴老工业基地将由前期以东北地区为主向巩固深化东北、统筹推进全国老工业基地振兴转变。
  1998年,随着国有企业改革的深入推进,东北的大批国有企业处于停产、半停产,甚至破产状态。这直接导致大批职工下岗失业。也就影响到数以千万计的职工家属生活。普遍的,东北地区出现经济增长乏力,人员下岗失业严重、社会保障缺口较大、贫富差距过大等问题。体制性的矛盾,再加上思想的保守,使得以辽宁为代表的东北老工业基地出现引起多方关注的“东北现象”。
  相关统计数据显示,改革开放之前的1978年,广东省的经济总量只有辽宁省的80%,而振兴战略实施之前的2002年,辽宁、吉林、黑龙江三省的经济总量仅有广东省的85%。
  
  面对这种情况,东北咋整?
  
  为扭转这样的局面,十六大报告中提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持资源开采型城市发展接续产业”。
  2003年10月,党中央、国务院发布11号文(《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》)要求支持东北地区等老工业基地加快调整改造。“要像当年建设沿海经济特区、开发浦东新区和实施西部大开发战略那样,齐心协力,扎实推进,确保这一战略的顺利实施。”
  实施东北地区等老工业基地振兴战略迄今已经推进十年。2012年,国务院批准的《东北振兴“十二五”规划》显示,“十一五”时期,老工业基地振兴取得重要阶段性成果。经济总量翻了一番,增速高于东部地区平均水平。
  东北老工业基地振兴的十年一举扭转经济下滑态势,90%以上的老工业企业成功转制,大批下岗工人实现再就业,GDP翻番增长,相当于再造了一个新东北。国家发改委东北振兴司司长周建平表示,振兴战略实施十年来,东北老工业基地重新焕发生机和活力,正在成为全国重要经济增长区域。
  不过,即便如此,在吉林大学东北亚研究院院长于潇教授看来,东北还能找到更好的答案。周建平也提醒,“我们也要清醒地认识到,老工业基地内生增长动力和良性发展机制尚未形成,体制机制性和结构性矛盾尚未从根本上消除,区域内部发展很不均衡”。
  “东北作为一个地理经济单元,尽管经过十年振兴之路,但是市场化程度比较低这种情况还是没有得到大的改进,自主创新能力还是不足。”于潇在接受媒体采访时表示,和东南沿海一带比,还是有很大差距,民营经济、第三产业的发展相对来说还是相对非常滞后。
  周建平指出,目前东北老工业城市进一步改革发展还面临诸多现实困难和矛盾,主要是以下几个方面。
  一是产业层次低,发展方式粗放。原材料和初级产品比重高出全国平均水平19个百分点(2011年规划范围老工业基地数据,以下同),总体能耗强度是全国平均水平的1.3倍,而60%以上的老工业城市能耗强度高于全国平均水平,企业亏损面大,利润率低。
  二是城市内部布局不合理,基础设施落后。历史形成的老工业区大多处于城市中心,老国企集中,生产、生活和公共服务区混杂交错,市政基础设施陈旧,制约了城市布局优化和功能提升。
  三是排放强度大,环境污染严重。一些地方生态破坏严重,矿区地面下陷、土壤重金属污染等问题亟待解决。
  四是就业压力大,收入水平低。城市登记失业率高于全国平均水平0.7个百分点。城镇居民人均可支配收入相当于全国平均水平的4/5左右,相当部分居民生活条件较差,一些“三线”企业职工生活尤为困苦。
  中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员魏后凯也认为,虽然东北振兴十年取得了相当成就,但离东北全面振兴,还是有差距的。魏后凯认为,除来自中央的政策和资金的倾斜以外,对经济发展中的科技创新、开放程度,尤其是生态环境,都提出了新的要求,“东北振兴,不是短期内可以完成的事情,应该建立一个长效机制。”
  如果说过去十年,东北重新找回了老工业基地的尊严,接下来,东北还要继续深化改革,转变发展方式。周建平认为,接下来的十年间,振兴老工业基地将由前期以东北地区为主向巩固深化东北、统筹推进全国老工业基地振兴转变,而其重点也更多地落在老工业城市调整改造环节。
  
  发改委力促东北资源城市转型优化产业结构
  今年是实施东北地区等老工业基地振兴战略十周年,国家发改委透露正牵头研究未来新的十年全面实施振兴战略政策。7月17日,国家发改委下发《关于印发2012年振兴东北地区等老工业基地工作进展情况和2013年工作要点的通知》(以下简称《通知》),对整个东北老工业基地2013年工作作出部署。
  在《通知》中,发改委指出,今后东北老工业基地将进一步优化产业结构,全面提升自主创新能力,建立健全长效机制,大力支持资源型城市及独立工矿区可持续发展。
  《通知》称,将以新十年全面振兴政策文件为核心,研究提出关于全面实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见,提出新时期实施振兴战略的总体要求、主要目标、重点任务和政策措施。
  “目前来讲,2012年东北三省的国内生产总值在全国的排名,辽宁在第7位,黑龙江省是第17位,吉林省是第22位。”中国社科院经济研究所区域经济专家徐逢贤表示,在这种情况下,通过转型提高其经济发展速度,所以产业转移是振兴规划的重要内容。针对东北地区老工业基地的产业发展和转型,发改委表示将全面推动老工业城市及老工业区调整改造。
  东北财经大学发布的《资源枯竭型城市社会稳定问题研究》中指出,我国共有118座资源型城市,到21世纪初,已有50座左右出现资源枯竭或趋于枯竭,如何攻克资源枯竭的难题已经变得相当严峻。东北老工业基地在经过几十年的开发后,资源环境压力更是承受着巨大的压力,因此,分析人士指出,转型是东北老工业基地发展的必由之路。
  《通知》要求今年要继续贯彻落实《东北振兴“十二五”规划》,发布实施东北振兴“十二五”系统性融资规划。组织实施东北老工业基地工业结构调整专项,加快对装备制造、原材料、农产品加工等传统产业优化升级。结合东北等老工业基地产业和科教优势,大力发展高端装备制造、新材料、节能环保、新能源、生物、新能源汽车等战略性新兴产业。加快发展物流、金融服务、商务服务和高技术服务等生产性服务业,提升生产性服务业规模和水平。全面提高服务外包发展的质量和效益。
  值得一提的是,今后发改委除了在机场、铁路和机场等基础设施建设方面对东北地区发展进行支持外,还将推进东北地区火电行业优化升级和结构调整,研究解决东北风电并网及消纳问题,研究支持分布式能源建设,推动大连液化天然气工程项目实现竣工投产。
  《通知》还表示,将加大中央财政转移支付力度,增加对资源型城市的中央预算内投资规模,对资源枯竭城市转型绩效进行年度考核评价。就在本月初,财政部下达了2013年中央对地方资源枯竭城市转移支付的金额,今年中央财政计划拨款168亿元,在这批资金中,东北三省所获得的支持最多,分别为黑龙江20.4亿元、辽宁16.4亿元、吉林15.27亿元。三省获得的金额约占总数的31%,成为资源枯竭城市的重点扶持对象。
  不过,业内人士指出,央财政支持的力度在逐渐削弱。中国社科院工经所工业布局与区域经济研究室主任陈耀表示,国家限制对资源型城市转型的资金扶持力度有所下降,这可能是中央在释放一个信号,通过市场的办法,在转型初期困难时扶一把,后期更希望其从市场经济的方面自主发展。
  另外,亦有分析人士指出,单纯的经济支持并不能解决所有问题,在《通知》中要求,尽快出台并实施全国资源型城市可持续发展规划,研究制定分类推进资源型城市可持续发展综合性政策文件。
  今年春天,国家发改委会同科技部、工业和信息化部、财政部编制的《全国老工业基地调整改造规划(2013~2022年)》获得批复,成为今后一个时期指导全国老工业基地调整改造的行动纲领。《规划》总结了实施东北地区等老工业基地振兴战略取得的成就和经验做法,分析了存在的问题和面临的新形势新特点,提出将振兴工作由前期以东北地区为主向巩固深化东北、统筹推进全国老工业基地振兴转变,把工作重点放在老工业城市调整改造上。
  吉林大学经济学院教授王连忠向记者表示,未来东北老工业基地升级,既应该坚持发展,还要紧盯美丽中国主题,振兴绝不是要再恢复到冒烟污染的老工业时代,而是让东北老工业基地升级换代,迎来一个绿色、可持续发展的新时代。
  
  李克强总理挂帅“东北振兴”小组
  7月8日,国务院作出决定,对国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组(以下称“振兴东北”)和国务院西部地区开发领导小组(下称“西部开发”小组)组成人员作出调整,国务院总理李克强担任小组组长,组内成员也大多由各部委领导组成。
  领导小组是一个非常设性的工作机构,其设立的目标都是为了完成某一个特定时期的某一项重要的任务。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为,设立小组表明这个问题很重要,因为单个部门解决不了,需要协调其他部门群策群力来解决。一般而言,领导小组通常会下设办公室,其中不少小组均在国家发改委单设机构,具体承担领导小组的日常工作。
  国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组成立于2003年10月,由时任总理温家宝担任组长,此次李克强总理接任组长,也表明东北振兴仍是未来发展重点。
  “这毕竟关系到区域的协调平衡发展,总理担任小组组长,说明对这个工作非常重视。”竹立家表示,从此次人事调整方面看,东北振兴和西部大开发仍是目前区域发展中很重要的工作,也是目前中国经济社会发展中最重要的领域。
  此次李克强总理担任上述两个小组组长,其中负责“振兴东北”小组工作,对李克强来说,并不是新角色。2008年12月,已经成为中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强,就开始担任“振兴东北”小组副组长。
  资料显示,2003年12月“振兴东北”小组成立,于次年召开第一次小组会议。首任小组组长为时任国务院总理温家宝,副组长由时任国务院副总理黄菊、曾培炎担任。
  十七大之后,2008年12月,国务院对“振兴东北”小组的组成人员进行调整,组长保持一正一副的配置。组长仍为温家宝,副组长更换为时任国务院副总理李克强,并成为唯一副组长。小组成员单位由29个部委组成,且多数为部委一把手。
  2009年8月,小组召开成员调整之后的第一次会议,讨论并原则通过《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。到2013年7月,小组成员再次调整之前,“振兴东北”小组共召开3次会议。其中,2012年1月,温家宝主持召开“西部开发”小组和“振兴东北”小组会议,讨论通过《西部大开发“十二五”规划》和《东北振兴“十二五”规划》。
  国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组其主要任务是:组织贯彻落实中共中央、国务院关于振兴东北地区等老工业基地的方针、政策和指示;审议东北地区等老工业基地振兴战略、专项规划、重大问题和有关法规;研究审议振兴东北地区等老工业基地的重大政策建议,协调东北地区等老工业基地经济社会全面发展。
  由于振兴东北工作具有复杂性,需要多部委协调。分析人士指出,上述这些方面的职责由单一一个部门显然无法完成。因此,“振兴东北”小组被赋予了整合部门资源、为决策实施提供组织保障,也为了弥补常规治理手段的不足,方便强化各机构之间的信息沟通的特殊使命。因此,目前该小组的成员包括中组部、中宣部、发改委、财政部、国土资源部等34个部委的相关负责人。
  竹立家介绍,领导小组的时间长短不固定。可能是三年五年,也可能是十年八年,也可能二十年以上,“随着任务的完成,这些小组也会撤销”。      
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