PPP项目监管要符合各方利益
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评论 2016年11月1日
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■本报评论员 张伟勋
随着社会资本源源不断地进入公共服务领域，“PPP项目”成为近三年来中国经济发展中的热门词汇。
随着今年10月份财政部、工信部、环保部、商务部等20部委发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》，全国第三批516个PPP示范项目横空出世，计划总投资金额1.17万亿元，比第二批示范项目增加77%。由于本次PPP项目总体规模远超前两批，这也意味着，整个投资有望回升，特别是民间投资。
对于PPP模式，财政部2014年给出的最新定义是政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。PPP模式以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。这种融资形式的实质是政府通过给予企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。也就是说，政府通过引入社会资本，在增加公共服务投入的同时，不能同步增加政府债务。
然而，从近三年各地实施情况来看，很多地方政府并没有严格按照PPP的初衷去做，而是将PPP变成了政府变相负债的一种手段，以股代债、以股举债、以股负债，导致短短几年时间，政府的债务负担又增加不少。
同时，从具体操作层面，各地也存在诸多问题。诸如：合同条款不完善，边界责任模糊。部分PPP项目在实际推行过程中，仍然存在合同条款未完全考虑定价成本和服务价格涵盖范围、项目提标改造资金来源不明确等问题；部分项目监管不到位；项目土地使用权问题存在争议；投资回报机制与收入模式不健全；调价机制不顺畅等。
究其原因，一是缺少多层次相互衔接的PPP法律法规体系。目前直接可用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的PPP法律，且部分现行法律法规并不适用PPP项目。二是缺乏跨部门的PPP机构或者协调机制。尽管在财政系统建立PPP机构是国际上大多数国家通行的做法，但在我国，PPP项目监管涉及很多环节，很多部门，很多利益体。三是相关的风险分担与利益分配机制不成熟。由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人与中介机构的风险共担机制，部分项目带有地方垄断性质，容易产生利益输送。
对此，政府部门及各路专家们都提出了不同的监管方案，有的主张进一步完善PPP 模式下的相关法律，制定PPP项目的审批流程和管理程序，健全项目退出机制、纠纷处理机制和中长期预算机制，规定信息披露、政府监管与公众参与制度等；有的主张建立PPP项目多层次监管体系，建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立公开、公平、公正的PPP项目信息发布机制，保证项目信息的及时性和准确性。还有专家建议，由政府主管部门牵头，在项目方案和合约制定时，引入第三方中介机构开展评估，向其购买服务，第三方中介机构参与讨论，直接为政府部门的决策提供参考，供其与社会资本谈判。除项目设计的前期阶段外，第三方机构还参与后续运营收支全过程跟踪审计。
但是，正如中国PPP研究院院长贾康所说，“无论何种方案，都须坚持五个原则：利益共享、风险共担、公共利益最大化、社会效益与经济效益兼顾、收益约束机制，这是PPP项目方案设计的宗旨。” |
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